船舶水污染物联单制度运行存在的问题及海事监管建议
摘要：针对船舶水污染物联单制度施行以来在接收、转移、处置三个作业环节运行中存在的突出问题，从法律法规、制度运行和监管实际等方面分析产生问题的原因，结合海事部门对船舶水污染物监管的实际情况，提出完善联单制度的工作建议。
关键词：船舶水污染物;联单制度;海事监管
为打好船舶污染防治攻坚战，实现对船舶水污染物接收、转移、处置等作业活动的有效监管，沿海各地先后出台了船舶水污染物联单制度，实现了海事、环保、环卫等多部门联合监管。但是，在实际运行过程中，因为各部门法规依据不同、执法模式各异，依然存在着很多问题。本文围绕联单制度运行、联单制度特点、实际监管现状等方面进行分析，提出海事安全监管建议。
一、船舶水污染物监管现状
船舶在正常营运过程中，必然会产生含油污水、残油 ( 油泥 )、生活污水、化学品洗舱水和船舶垃圾等对海洋环境有害的水污染物。国际海事组织很早就意识到此类物质的危害，通过《国际防止船舶造成污染公约》( 以下简称“防污公约”) 及其附则，对上述污染物在船上的收集、存放和排放等进行了详细规定。国内通过《海洋环境保护法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等法律法规，对船舶水污染物相关作业活动提出了要求，通过《船舶水污染物排放控制标准》( GB3552—2018 ) 明确了排放的具体标准。
在现有国际公约和国内法律法规的要求下，船舶水污染物除了可以在航行中经相应处理装置处理后按标准排放外，也可以通过港口接收设施或船舶污染物接收单位进行排放及处置。2019年1月，交通运输部、生态环境部、住房和城乡建设部联合发布《关于建立完善船舶水污染物转移处置联合监管制度的指导意见》( 以下简称“指导意见”)，明确提出要对船舶水污染物要进行分类处置和闭环管理，通过船舶水污染物接收、转移、处置等单证要求，建立从产生、接收、转移到处置的全链条监管制度，为联单制度的出台和运行打下了基础。
从海事监管角度看，船舶防污染类法规体系侧重于船舶污染物接收环节，通过船舶污染物排放作业报告、接收作业报告和月度备案制度，对污染物的接收数量、作业情况进行管控。但是，在污染物接收船舶排岸环节没有和陆域环保、港航等部门衔接配套的手段，客观上造成了监管盲区，船舶污染物私排乱放的问题屡禁不止，造成了一定的海洋污染和社会影响。联单制度的出台有效填补了这一薄弱环节，有助于海事监管部门跟踪管理污染物接收单位收集的船舶污染物去向，针对性开展船舶污染物排放和接收作业监管。
二、存在的问题及原因分析
各地的联单制度因地制宜，各有不同，但总体是围绕着船舶水污染物接收单位接收作业、污染物转移单位转移作业、危险废物处置单位处置作业这三个关键环节进行制度设计的。目前存在的普遍性问题主要有：
( 一 ) 部分水污染物的定义不统一
在“指导意见”中将含油污水、残油 ( 油泥 )、生活污水、化学品洗舱水和船舶垃圾等均列为船舶水污染物。但是，在配套的法律法规中，存在对“残油 ( 油泥 )”“含油污水”等污染物定义不统一的问题。
“防污公约”MEPC.187 ( 59 ) 决议中的定义：“残油 ( 渣油 )”系指在船舶正常运行过程中产生的残留废油产品，例如主机或副机燃油或润滑油的净化产生的废油、从油过滤设备分离出来的废油或者从滴盘收集的废油以及废液压油和废润滑油;“含油污水”系指由于机器处所泄漏或维修工作所产生的可能被油污染的水，任何进入舱底系统的液体都被视为含油污水。
《船舶水污染物排放控制标准》中，没有对残油 ( 油泥 ) 进行定义，将含油污水定义为“船舶营运中产生的含有原油、燃油、润滑油和其他各种石油产品及其残余物的污水，包括机器处所油污水和含货油残余物的油污水”。
《固体废物污染环境防治法》《国家危险废物名录》等法律法规中，对“残油 ( 油泥 )”也没有专门定义，仅作为非特定行业危险废物。分类为HW08废矿物油与含矿物油废物，相近的表述有“油/水分离设施产生的废油、油泥及废水处理产生的浮渣和污泥”“废燃料油及燃料油储存过程中产生的油泥”等。与含油污水最为相近的为HW09类“油/水、烃/水混合物或乳化液”，具体废物类别900-007-09“其他工艺过程中产生的油/水、烃/水混合物或乳化液”。
不同的定义表述，导致相关作业单位和人员、监管部门执法人员理解不同、认识不同，各方提出不同的业务诉求和监管要求。
( 二 ) 分类管理部分内容还不完善
一是含油污水的管理。“指导意见”指出，在转移处置环节，含油污水按照废水实施管理，处理含油污水及残油产生的废矿物油与含矿物油废物按照《国家危险废物名录》的HW08类实施管理。但是，在《国家危险废物名录》中，和船舶含油污水最为相近的为HW09类“油/水、烃/水混合物或乳化液”，具体废物类别900-007-09“其他工艺过程中产生的油/水、烃/水混合物或乳化”。
在实际运行过程中，船舶含油污水和其他行业产生的油水混合物理化特征非常相似，无法简单通过判断含油污水的来源而按照废水进行监管。同时，在陆上含油污水按照《国家危险废物名录》相关要求管理，“指导意见”没有配套法规支持，存在执法依据选择的问题。所以，含油污水按照废水处置的可操作性还不够强。废水和危险废物在运输条件和处理条件上有很大的不同，费用相差较大。如果按照废水处置，不需要专用危废车辆运输和开具危废联单。处置成本多少的差别，使得部分污染物接收单位违法排放含油污水的问题依然存在。
二是船舶垃圾的管理。“指导意见”指出，船舶垃圾应做好分类储存，接收后按照城市生活垃圾实施管理。在“防污公约”中，根据MEPC.277 ( 70 ) 的规定，将船舶垃圾分为第一部分塑料垃圾、食品废弃物、生活废弃物、食用油、焚烧炉灰、操作废弃物、货物残留、动物尸体、电子废弃物等9类，第二部分货物残余 ( 对海洋环境无害物质 ) 和货物残余 ( 对海洋环境有害物质 ) 等两类。在《船舶水污染物排放控制标准》中，船舶垃圾分为塑料废弃物、食品废弃物、生活废弃物、废弃食用油、废弃物焚烧炉灰渣、操作废弃物、货物残留物、动物尸体、废弃渔具、电子垃圾等10类。分类虽然不完全一致，但是基本上按照船舶产生垃圾的种类进行了区分。在2017年国务院办公厅发布的《生活垃圾分类制度实施方案》中，将生活垃圾分为有害垃圾、易腐垃圾、可回收物等三大类，并指出有害垃圾作为强制分类的类别之一，被列入《国家危险废物名录》的，必须按照危险废物进行投放暂存和收运处置。实际运行中问题在于船舶方面没有对船舶垃圾是否属于危险废物进行区分。但是，部分船舶垃圾 ( 例如焚烧炉炉灰、油漆桶、荧光灯管、石棉材料等 ) 符合固体危险废物的相关描述和分类标准，应归类于危险废物。在实际船舶垃圾接收作业环节，多数码头接收设施或船舶污染物接收单位不具备危险废物贮存和后续处置能力，加之危险废物处置条件要求和花费成本较高等因素，直接导致船舶垃圾中属于危险废物的垃圾不按照规定处理的现象比较普遍，出现危险废物与普通垃圾混装转移处置现象，存在一定的安全隐患。2016年，青岛港黄岛海诺码头某污染物回收船进行垃圾回收作业后，因危险废物和普通垃圾没有进行分类储存，在高温潮湿环境下发生自热反应后导致船舶起火，造成一定的人身伤害和财产损失，就是这一问题的具体体现。
( 三 ) 联单制度单证数据核查难度较大
要使联单制度充分发挥联合监管、全程闭环管理的作用，就必须定期或不定期开展单证数据核查工作。但目前核查的难度较大，主要表现在以下几个方面：一是从单证形式上看，船舶水污染物分散接收、统一处理的作业特点，决定了在接收作业环节，接收联单数据是大量的、分散的、零星的。在转移处置环节，转运及处置联单的数据相对而言是较为集中的。进行单证数据核查，必须进行大量烦琐的计算。二是从制度设计上看，联单制度本身的数据核对功能仅限于接收数据和处理数据的比对，比对核查功能较弱。要保证数据的可靠性，就需要与船舶污染物接收单位月度备案管理、船舶污染物排放报告管理相配合进行核对。三是从单证形式上看，各地的船舶水污染物联单制度多使用纸质单证，没有与海事危防信息系统对接，无法实现“电子单证”流转，容易出现单证遗失，也不便于单证核查。四是从事权管理上看，目前，对于船舶污染物接收单位的日常监督管理，通常由基层海事处开展。但是，污染物接收单位业务可能横跨多个海事处辖区，联单信息交叉管理比较普通。单个海事处开展联单单证数据核查工作较为困难。特别是当出现跨地市作业的情况时，这一问题更为突出。
三、加强海事监管工作建议
联单制度作为新生事物，处于起步探索阶段，出现问题在所难免，但其促进水陆衔接、强化船舶水污染物联合监管的作用显而易见，对于打好船舶污染防治攻坚战、保护海洋生态环境具有很强的现实意义。海事监管部门应当主动作为，积极推动联单制度进一步完善，为此提出以下工作建议：
( 一 ) 理顺“正规渠道”
践行“绿水青山就是金山银山”理念施行以来，环保工作力度不断加大，环保制度不断完善。船舶防污染作为海事监管的重要内容之一，理应进一步加强和完善。进一步梳理完善船舶水污染物防治相关法律法规，特别是船舶与陆上防治环境污染法律法规衔接配套的问题应当引起足够的重视。建议在现有船舶水污染物分类标准的基础上，进一步细化船舶水污染物与陆上危险废弃物、生活垃圾的分类标准，通过修订《船舶水污染物排放控制标准》《国家危险废物名录》等现有规定，实现与陆上环保监管法规的标准统一和有效衔接;通过完善船舶防污染现场监管模式，将船舶转运和排岸管理与陆上危险废物管理进行无缝对接，消除监管盲区和死角，避免产生安全隐患。
( 二 ) 增强“接受能力”
《海洋环境保护法》中有“港口、码头、装卸站和从事船舶修造作业的单位应当按照国家有关标准配备相应的污染监视设施和污染物接收设施”的要求，既是船舶航行作业的实际需要，也是保护海洋环境的必要措施。但是，目前码头固定接收设施接收能力普遍不足，特别是固体危险废弃物和化学品洗舱水等污染物接收能力存在短板，有必要进一步推动港口码头水污染物接受能力建设，探索建立码头固定设施接收、一定区域内集中接收处置等新模式，提高港口码头水污染物接收能力，降低处置成本，解决“想排没地方排”的问题，营造船舶水污染物“应排尽排、费用合理、不想偷排、不敢偷排”的良好氛围，减少非法排污等污染隐患。
( 三 ) 加强“信息融合”
联单制度是船舶水污染物接收转移处置的基础性数据，建立了水陆共同监管的渠道和可能，其数据对于船舶水污染物海事监管有很强的指导意义，不应将其独立于整体海事危防信息系统之外，使其成为信息孤岛。建议将联单制度与现有海事危防信息系统进行信息融合，纳入危防信息系统统一管理，实现联单数据与作业报告、月度备案信息自动核查比对等功能，解决单证数据电子流转和核查比对的问题，充分发挥基础性数据的作用。同时，也有利于建立相关数据通报机制，与生态环境、环卫等部门进行数据互换，加强共同监管。